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國有土地使用權轉讓合同在《房地產管理法》第三十九條“未達到開發投資總額25%以上”

發布日期:2019-08-21    作者:郭杰律師

國有土地使用權轉讓合同在《房地產管理法》第三十九條“未達到開發投資總額25%以上”限制下的合同效力問題
民法學理論和實務界對合同的效力從動輒認定合同無效到承認合同效力
的多層次性,可以說認識是逐步深化的。在私法領域,對于合同行為的最嚴
厲懲罰莫過于宣告合同無效。對于那些損害國家利益、社會公共利益以及以
合法形式掩蓋非法目的的合同,宣告其無效是對類似行為加以阻嚇、懲罰,
保護公共利益,維護公平正義社會秩序的恰當和有效的手段。然而,我們同
樣應當意識到,合同無效是對當事人意思自治的徹底否定,打破了當事人對
自我財產的安排,導致當事人合同利益的落空。大量、經常和不加控制的宣
告合同無效,將使市場交易主體喪失對交易安全的信任,市場將缺乏活力,
整個社會資源將大量浪費。因此,我們既要嚴格遵循立法本意,嚴懲損害公
共利益的不法行為,限制不適當的民事行為,也要防止因不恰當地擴大無效
合同的范圍,損害交易人的合理預期和交易安全,并防止一些當事人濫用合
同無效制度,惡意背信棄義,保護誠信的市場交易主體的合法權利。
在《合同法》第五十二條關于合同無效的各種情形中,如何確定某一法
律規定是否屬于“法律、行政法規的強制性規定”最具爭議。合同法司法解
釋二將強制性規定進一步界定為效力性強制性規定,使得對合同效力的認識
又前進了一大步。但是,實踐中,要準確界定效力性強制性規定的內涵和外
延并不簡單,如何將影響合同效力的強制性規定與管理性規定或取締性規定
相區分,仍是審判實踐中的細致做業。對于效力性強制性規定的區分準則,
目前的基本共識是:在肯定性識別上,首先的判斷標準是該強制性規定是否
明確規定了違反的后果是合同無效,如果規定了違反的后果是合同無效,則
該規定屬于效力性強制性規定。法律、行政法規雖然沒有規定違反該規定,
將導致合同無效,但違反該規定若使合同繼續有效將損害國家利益和社會公
共利益,也應當認定該規定是效力性強制性規定;在否定性識別上,如果法
律、行政法規的強制性規定僅關系當事人利益的或者僅是為了行政管理或紀
律管理需要的,一般都不屬于效力性強制性規定。具體來說,首先,從立法
目的看,倘若該強制性規定的目的是為了實現管理的需要而設置,并非針對S
行為內容本身,則可認定不屬于效力性強制性規定。其次,從強制性規定的
調整對象來判斷,一般而言,效力性強制性規定針對的都是行為內容,而管
理性強制性規范很多時候單純限制的是主體的行為資格。
(第八次全國民商會議)第13條城市房地產管理法第三十八條第一款第二項規定并
非效力性強制性規定,當事人僅以轉讓國有土地使用權未達到該項
規定條件為由,請求確認轉讓合同無效的,不予支持。
【條文主旨】
未達到“開發投資總額百分之二十五以上”規定的轉讓合同效力認定。
【條文理解】
認定合同無效是公權力對私法行為的根本否定,一般來說,公權力存在
越多的領域,對合同效力的把握就越嚴格。眾所周知,在房地產領域,存在
土地出讓、合作開發和房屋買賣等的一、二、三級市場,從公權力的干預程
度上看,是依次減弱的,因此,在對合同效力的把握上,也要依次放寬。審
判實踐中,比較有爭議的是《城市房地產管理法》第三十九條第一款第二項
的規定是否為效力性強制性規定,根據該規定,以出讓方式取得土地使用權
的,應當按照出讓合同約定進行投資開發,屬于房屋建設工程的,在轉讓時
應當達到完成開發投資總額的百分之二十五以上,屬于成片開發土地的,在
轉讓時形成工業用地或者其他建設用地條件。實際上,該條主要是針對當時
普遍存在的“炒地皮”現象所作出的限制性規定,而目前,該種現象已經基
本得到遏制。但出現的新情況是,在房地產價格上漲時,出讓方往往援引該
條規定,背信棄義,惡意主張合同無效;在房地產價格出現下浮時,受讓方
也會據此作為其違約的擋箭牌。以往審判實踐中很多將該規定作為效力性強
233使用校、起訴前轉讓方已經取得出讓土地使用權證書或者有批準權的人民政
府同意轉讓的、應當認定合同有效。

參考案例
轉讓方在士地上的投資未完成25%的,不影響轉讓行為的效力
一一桂馨源公司訴全成公司等土地使用權轉讓合同糾紛案
本案要旨:法律關于“以出讓方式取得土地使用權,在土地轉讓時投資
應達到開發投資總額25%”的規定,是對土地使用權轉讓合同標的物設定的
于物權變動時的限制性條件,轉讓的土地未達到25%以上的投資,屬合同標
的物的統,并不直接影響土地使用權轉讓合同的效力。
案號:(2004)民一終字第46號
審理法院:最高人民法院
上訴人(原審被告):柳州市全威電器有限責任公司。
上訴人(原審被告):柳州超凡房地產開發有限責任公司。
被上訴人(原審原告):南寧桂馨源房地產有限公司。
最高人民法院認為,全威公司、超凡公司與桂馨源公司于2003年9月
18目簽訂的《土地開發合同》約定,全威公司、超凡公司將柳州市柳石路
153號土地使用權轉讓給桂馨源公司,桂馨源公司向全威公司、超凡公司支
付2860萬元土地轉讓價款,故本案性質為土地使用權轉讓合同糾紛。該
土地開發合同》為三方當事人協商一致后作出的真實意思表示,內容亦不
違反法律規定。合同簽訂前,柳州市國土資源局已同意全威公司以出讓方式
取得訟爭土地的使用權,雙方訂有(國有土地使用權出讓合同》。本案一審
起訴前全成公司辦理了國有土地使用權證,訟爭土地具備了進入市場進行依
法轉讓的條件。面土地出讓金的交納問題,屬土地出讓合同當事人即柳州市
國土資源局和全成公司之間的權利義務內容,其是否得到完全履行不影響對
本案土地使用權轉讓合同效力的認定,故超凡公司提出的因《土地開發合
同》簽訂時未取得國有土地使用權證及土地出讓金未全部交清違反法律強制
性規定應認定該合同無效的上訴主張,本院不予支持。關于投資開發的問
題,《城市房地產管理法)第三十八條關于土地轉讓時投資應達到開發投資合同
總額25%的規定,是對土地使用權轉讓合同標的物設定的于物權變動時的限
制性條件,轉讓的土地未達到25%以上的投資,屬合同標的物的瑕疵,并不
直接影響土地使用權轉讓合同的效力,城市房地產管理法第三十八條中的該
項規定,不是認定土地使用權轉讓合同效力的法律強制性規定。因此,超凡
公司關于(《土地開發合同》未達到25%投資開發條件應認定無效的主張,
本院亦不予支持。關于轉讓土地使用權是否已向抵押權人履行通知義務的問
題、中國工商銀行柳州分行2004年1月18日向柳州恒茂源房地產有限公司
出具的復函、2003年12月2日全威公司、超凡公司與中國工商銀行柳州分
行商談銀行貸款了結事宣的函件及《土地開發合同》第三條第2款三方當事
人關于抵押債務數額及處理方式的約定內容等證據均表明,本案訟爭土地的
抵押權人中國工商銀行柳州分行知道該土地使用權的轉讓事宜,且未提出異
議。超凡公司關于本案土地使用權轉讓未通知該土地抵押權人導致轉讓無效
的理由與事實不符,不能成立。綜上,《土地開發合同》于簽訂之時雖有瑕
統,但經補正后已不存在違反法律強制性規定的情形,應認定有效。一審法
院關于合同效力的認定,適用法律正確,應予維持。當事人各方在有效合同
的履行過程中對合同條款的約定內容發生歧義,應依合同法規定的合同解釋
方法確定發生爭議條款的真實意思表示。一審判決根據合同目的、合同條款
之間的關系,確認《土地開發合同》第七條約定的應由桂馨源公司提供抵押
擔保的“未付款項”是指桂蓉源公司依合同第三條約定的義務內容代全威公
司支付2300萬元款項以外的余款200萬元,認定事實并無不當。全威公司
要求桂馨源公司先行就全部轉讓款項提供抵押擔保作為其履行合同義務的前
置條件,與合同約定不符。同時,因柳州恒茂源房地產有限公司不是履行
土地開發合同》付款義務的債務人,其工商注資問題與認定桂馨源公司是
否具有履約能力之間不具有關聯性。因此,全威公司在未能提供確切證據證
明桂馨源公司于履行期限屆至時將不履行或不能履行合同的情形下,其行使
合同解除權的條件尚未成就,故全威公司以存在履約風險為由要求解除合同
的主張因缺乏事實和法律依據,本院不予支持。關于辦理土地過戶手續的同
題,(土地開發合同)雖然存在前后條款約定不準確的問題,但從文義表述、
交易習慣等方面綜合判斷,可以認定合同第三條第2款關于“辦理完成市政
府同意該親土地轉讓給桂馨源公司控股的或桂馨源公司法定代表人控股的在
柳州新成立的公司,并給予今年或明年上半年土地開發計劃指標”的約定,
是指全成公司、超凡公司應履行的義務為辦理政府同意將土地使用權轉讓給
合同約定的公司和政府給子土地開發指標的手續。合同第四條則應是全威公
司向土地管理部門辦理土地使用權變更過戶手續的義務。全威公司主張的其
已辦理的經柳州市發展計劃委員會批準的土地變性手續就是履行合同第三條
第2款的義務,與合同約定內容不符。一審判決認定全威公司、超凡公司于
桂宰源公司支付定金后未能按期履行合同第三條第2款所約定的義務,已構
成違約,適用法律未有不要。至于全成公司、超凡公司履行《土地開發合
同》第三條第2款義務的期限,一審判決指定為五個工作目,符合本案的實
際情。綜上,一審判決認定事實清楚,適用法律正確,根據(中華人民共
和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第(一)項之規定,判決如下:
回上訴,維持原判。
二審案件受理費17900元,由全威公司、超凡公司各半負擔。
本判決為終審判決。
L(最高人民法院公報》2005年第7期(總第105期)

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